Gdzie znajdę przystępnie podane, różnorodne informacje prawne?

Centrum prasowe DZP.

Niepewność w zakresie darmowego przydziału uprawnień do emisji CO2 w energetyce zawodowej

27.10.2011

Autorzy:
Paweł Grzejszczak

Korzystając z przyznanej w art. 10c Dyrektywy 2003/87/WE możliwości wnioskowania do Komisji Europejskiej o dokonanie przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, rząd polski złożył do 30 września 2011 roku wniosek derogacyjny.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe problemy Polski w relacjach z Komisją Europejską dotyczące nie tylko II Okresu Rozliczeniowego (lata 2008 – 2012), ale również określenia zasad derogacji w ramach III Okresu Rozliczeniowego (lata 2013 – 2020), nie można wykluczyć, iż polskie propozycje odnośnie zarówno metodologii bezpłatnego przydziału, jak i sam wykaz instalacji objętych bezpłatnym przydziałem, nie zostanie w całości zaakceptowany przez Komisję Europejską. Zgodnie z przepisami Dyrektywy 2003/87/WE Komisja ma 6 miesięcy na zajęcie stanowiska w sprawie, co oznacza utrzymywanie się stosunkowo długiego okresu niepewności dla wielu wytwórców energii w naszym kraju, dla których kwestia derogacji pozostaje kluczowym elementem wpływającym na strategię rozwoju w bieżącym dziesięcioleciu. Teoretycznie Komisja Europejska może odrzucić wniosek derogacyjny w całości lub odnośnie poszczególnych jego elementów, co stawiałoby polskich wytwórców energii w bardzo trudnym położeniu. Ryzyko wystąpienia negatywnego stanowiska Komisji dodatkowo pogłębia okoliczność, iż regulacje europejskie przewidują dużą uznaniowość działania Komisji w tym względzie, nie precyzując na poziomie Dyrektywy jednoznacznych i wyczerpujących kryteriów oceny wniosku derogacyjnego.

Przepisy Dyrektywy 2003/87/WE są niezwykle lakoniczne w tym względzie. Wynika z nich jedynie, iż analizując wniosek derogacyjny Komisja powinna wziąć pod uwagę następujące okoliczności:

  • czy Polska jest w ogóle uprawniona do derogacji (fakt ten nie podlega dyskusji z uwagi na monokulturę węglową w strukturze wytwarzania energii w naszym kraju),
  • czy wniosek zawiera wszystkie elementy wymagane zgodnie z postanowieniami Dyrektywy, oraz Wytycznymi Komisji odnośnie stosowania art. 10c Dyrektywy (Wytyczne z 31 marca 2011),
  • czy proponowana przez Polskę metodologia przydziału uprawnień jest zgodna z Dyrektywą, decyzją Komisji z 29 marca 2011 r. oraz wskazanymi wyżej Wytycznymi Komisji,
  • czy bezpłatny przydział uprawnień nie stworzy nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji,
  • czy proponowany przez Polskę tzw. Krajowy Plan Inwestycyjny odpowiada wymogom określonym w Dyrektywie i Wytycznych Komisji.

Podstawowa niepewność prawna związana z analizą wniosku derogacyjnego wynika z faktu, iż kryteria jego oceny oparte są nie tylko na przepisach Dyrektywy 2003/87/WE, ale przede wszystkim na Wytycznych Komisji z 31 marca 2011 r., które formalnie nie mają wiążącego charakteru (wydano je w formie Komunikatu Komisji Europejskiej). Postanowienia Wytycznych Komisji w szeregu kwestiach wykraczają poza zakres regulacji zawartej w Dyrektywie 2003/87/WE, a w niektórych kwestiach zawierają postanowienia wręcz sprzeczne z postanowieniami tej Dyrektywy. Nie ma wątpliwości, iż wydając Wytyczne Komisja nie tylko chciała ułatwić państwom członkowskim przygotowanie wniosków derogacyjnych według jednolitych zasad, ale również zależało jej na stworzeniu ram prawnych dla oceny tych wniosków wobec braku szczegółowych regulacji w tym względzie w samej Dyrektywie. Powszechnie zgłasza się wątpliwość, czy Komisja była uprawniona do przyjęcia takiego rozwiązania, które można uznać za rodzaj nieuprawnionej działalności prawotwórczej, znacząco wykraczającej poza ramy prawne wyznaczone zakresem Dyrektywy 2003/87/WE.

Licząc się z dużym znaczeniem Wytycznych Komisji przy ocenie wniosków derogacyjnych, należy pamiętać, iż nie rozstrzygają one szeregu wątpliwości zgłaszanych w toku prac nad zasadami derogacji, a co więcej w niektórych kwestiach takie wątpliwości dodatkowo potęgują.

Dotyczy to w szczególności tak kluczowych kwestii, jak kwalifikacja instalacji do derogacji, czy też wymogi stawiane inwestycjom objętym Krajowym Planem Inwestycyjnym (KPI), do realizacji których mają być zobowiązane podmioty otrzymujące bezpłatne uprawnienia. Precyzując na czym ma polegać „faktyczne wszczęcie” procesu inwestycyjnego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. Wytyczne Komisji wymagają każdorazowego wykazania, że na decyzję o inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Tak ogólnie sformułowany wymóg i przerzucenie ciężaru dowodu zaistnienia tej okoliczności na państwo członkowskie zgłaszające daną inwestycję stwarza poważne ryzyko odrzucenia inwestycji z powołaniem się na okoliczności, które zdaniem Komisji mogą przemawiać za uruchamianiem procesów inwestycyjnych wyłącznie dla uzyskania bezpłatnych uprawnień.

Wytyczne precyzują sześć zasad, na których mają zostać oparte Krajowe Plany Inwestycyjne. Zasady te opisano w mało precyzyjny sposób i bez zachowania reguł poprawnej legislacji, co powoduje, że po części zasady te powielają określone wymagania, a po części są wewnętrznie sprzeczne. Przewiduje się na przykład dla wytwórców energii elektrycznej inwestycje w sieci, co jest trudne do pogodzenia z wdrożonymi w Polsce zasadami rozdzielenia działalności. Pojawia się wymóg kompatybilności inwestycji, który nie wiadomo co ma oznaczać w praktyce. Ponieważ inwestycje nie mogą wzmacniać pozycji dominującej realizujących te inwestycje podmiotów, ani nadmiernie zakłócać konkurencji i handlu na rynku wewnętrznym, to pojawia się wątpliwość, czy derogacją mogą zostać objęte jakiekolwiek inwestycje podmiotów już zajmujących pozycję dominującą w obszarze wytwarzania energii elektrycznej (np. Grupa PGE). Wręcz kuriozalnie brzmi wymóg (nie znajdujący potwierdzenia w treści Dyrektywy), aby derogacją zostały objęte tylko te inwestycje, które nie służą zaspokojeniu rosnącemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną. Chodziłoby więc wyłącznie o inwestycje czysto odtworzeniowe. Wymaga się również wykazania, że planowane inwestycje będą opłacalne ekonomicznie przy braku przydziału darmowych uprawnień do emisji na podstawie art. 10c Dyrektywy, po zakończeniu takiego darmowego przydziału w 2020 r., co prowadzi do dyskusji z Komisją na temat kryteriów ekonomicznej opłacalności poszczególnych projektów objętych wnioskiem derogacyjnym.

Wytyczne Komisji z jednej strony wymagają zapewnienia „w miarę możności” zgodności inwestycji określonych w KPI z powyższymi zasadami, ale jednocześnie stanowią, że inwestycje te nie powinny stać w sprzeczności z tymi zasadami i ich celami. Taka wewnętrzna sprzeczność w podejściu Komisji do powyższej kwestii stwarza ryzyko eliminowania określonych inwestycji z KPI choćby były one całkowicie uzasadnione z biznesowego punktu widzenia. Wskazane przykładowo w Załączniku V do Wytycznych rodzaje inwestycji kwalifikujących się do KPI pogłębiają tylko niepewności interpretacyjne. Wymienia się bowiem w Wytycznych inwestycje w OZE, instalacje CCS, czy też inteligentne sieci, a nie wspomina się nic o nowych blokach jądrowych.

Analizując postanowienia Wytycznych Komisji nie sposób nie zauważyć, że ich rola nie ogranicza się do instruktażu technicznego, jak powinien wyglądać prawidłowy wniosek derogacyjny. W zamierzeniu Komisji Wytyczne mają stanowić w miarę autonomiczną podstawę oceny wniosków derogacyjnych. Budzi to uzasadnione wątpliwości co do legalności takiego podejścia, czym Komisja zdaje się zupełnie nie przejmować, prawdopodobnie zakładając, że żadne państwo członkowskie nie zaskarży do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ewentualnej decyzji odrzucającej wniosek derogacyjny w całości lub w części, gdyż czas potrzebny na rozstrzygnięcie takiego ewentualnego sporu wyeliminowałby skutecznie możliwość skorzystania z derogacji w pełnym zakresie. Dyrektywa 2003/87/WE zakłada bowiem, że bezpłatny przydział w 2013 r. będzie najwyższy dla całego okresu derogacyjnego (70% średniej rocznej ilości emisji z lat 2005 – 2007) i następnie ma ulegać stopniowej redukcji w kolejnych latach, aż do całkowitej likwidacji bezpłatnych przydziałów dla wytwórców energii w 2020 r. Ewentualny spór z Komisją dotyczący wniosku derogacyjnego raczej nie zostałby zakończony przed 1 stycznia 2013 r., co z kolei naraziłoby polskich wytwórców energii elektrycznej na konieczność zaopatrywania się w uprawnienia do emisji wyłącznie w ramach aukcji, które mają być organizowane począwszy od 2013 roku. Trzeba mieć nadzieję, że taki negatywny scenariusz nie będzie miał miejsca.

Źródło: Przemysł Zarządzanie Środowisko, 10/2011